作者：許航敏    單位：廣東省財(cái)政科學(xué)研究所

財(cái)政績效管理是破解財(cái)力切割固化的有效手段

我們認(rèn)為，財(cái)政資金績效源自于部門的工作績效，部門辦事沒有績效，資金使用就不可能有績效，因?yàn)榛ㄥX是手段，辦成事才是目的。因此，提升財(cái)政資金績效，首要的是提升部門的工作績效，然后才是資金的投入方向選擇問題。判斷財(cái)政績效管理是否有效的標(biāo)準(zhǔn)，就是看能否把“花好錢”的責(zé)任落到實(shí)處，能否激發(fā)部門“辦好事”的能動(dòng)性，只有解決了這兩個(gè)問題，才能徹底打破財(cái)政分配困局。

（一）廣東財(cái)政績效管理的機(jī)理分析

1.以財(cái)政績效管理強(qiáng)化財(cái)政資金使用責(zé)任,凸顯部門辦事能力。通過創(chuàng)新預(yù)算申報(bào)內(nèi)容，以細(xì)化的預(yù)算申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)確立了科學(xué)分配的基準(zhǔn)，使部門實(shí)現(xiàn)自我承諾，強(qiáng)化了用錢要負(fù)責(zé)任的意識(shí)。在預(yù)算環(huán)節(jié)就確定部門資金使用的實(shí)施方案、工作目標(biāo)與結(jié)果預(yù)計(jì)，從而凸顯出了資金使用效果的預(yù)先把握和設(shè)計(jì)。然后由專家進(jìn)行技術(shù)評(píng)價(jià)和政策評(píng)審，解決“該不該花錢、如何花好錢”及預(yù)算資金總額不足的問題；通過中間過程管理，以行為管理確保了績效目標(biāo)的不偏離預(yù)定方向；資金使用結(jié)束后，通過績效評(píng)價(jià)將資金使用結(jié)果與預(yù)算環(huán)節(jié)的承諾措施進(jìn)行分析對(duì)比，可以準(zhǔn)確清晰界定部門的主體責(zé)任人是否盡職盡責(zé)。因此，財(cái)政績效管理以類似于契約方式的自我承諾綁定了責(zé)任，再通過公開、公正和公平的評(píng)審程序，使得部門不敢再隨便獅子大張口申請(qǐng)資金，實(shí)現(xiàn)了從傳統(tǒng)預(yù)算方式下“注重分錢”到現(xiàn)在的“關(guān)注辦事”，凸顯部門辦事能力。

2.引入專家智能提高辦事的科學(xué)性。專家們根據(jù)部門在績效預(yù)算環(huán)節(jié)制定的實(shí)施方案和績效目標(biāo)，通過績效預(yù)算申報(bào)評(píng)價(jià)、資金使用結(jié)果績效評(píng)價(jià)及績效問責(zé)等，查找部門計(jì)劃實(shí)施方案以及實(shí)際執(zhí)行中存在的問題并提出合理化的建議，幫助部門在后續(xù)工作當(dāng)中避免重犯類似錯(cuò)誤，進(jìn)而不斷改進(jìn)和提升工作水平。通過把專家掌握的最先進(jìn)的科學(xué)知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)轉(zhuǎn)化運(yùn)用到部門的日常管理當(dāng)中，不但可以有效提高部門管理水平，也提高了其履行職責(zé)的能力。

3.以糾錯(cuò)和競爭機(jī)制確保績效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。專家根據(jù)部門對(duì)資金使用承諾的目標(biāo)和方案，幫助其查找問題，提出解決措施，通過建立糾錯(cuò)機(jī)制督促其不斷地完善方案，促使部門提高辦事的科學(xué)性，不但把事情做好，而且做得有效率。在執(zhí)行方案過程中，運(yùn)用中間過程管理，及時(shí)問責(zé)和評(píng)價(jià)，追蹤項(xiàng)目進(jìn)展情況，發(fā)現(xiàn)偏差，即刻糾正，積極調(diào)整，有力地確保了績效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。通過預(yù)算申報(bào)評(píng)價(jià)，所有的部門和支出項(xiàng)目以公開公平的原則一起競爭，財(cái)政資金就能夠被分配到績效高的部門和項(xiàng)目上去，從而提升了財(cái)政分配的整體績效。

（二）財(cái)政績效管理流程

經(jīng)過多年的實(shí)踐，廣東財(cái)政績效管理形成了完整的管理鏈條和成熟的操作流程，包括績效預(yù)算、中間過程管理、績效評(píng)價(jià)和績效問責(zé)乃至績效審計(jì)等四項(xiàng)內(nèi)容，以及技術(shù)評(píng)價(jià)和政策評(píng)價(jià)兩個(gè)環(huán)節(jié)。

1.績效預(yù)算申報(bào)評(píng)價(jià)與管理。（1）績效預(yù)算環(huán)節(jié)，按照四項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行預(yù)算申報(bào)。一是依據(jù)；二是實(shí)施方案。主要求證工作任務(wù)的大小及理由，實(shí)施步驟和方法，相應(yīng)的人力資源和管理辦法的支撐，工作任務(wù)的計(jì)劃進(jìn)度，包括時(shí)間上的進(jìn)度要求和條件保障等；三是績效目標(biāo)；四是預(yù)算大小。通過績效預(yù)算的申報(bào)，真正體現(xiàn)出資金支出的“預(yù)”，以這個(gè)“預(yù)”作為體現(xiàn)部門花錢的承諾和責(zé)任的基礎(chǔ)。（2）績效預(yù)算環(huán)節(jié)的評(píng)價(jià)與管理主要分為技術(shù)專家和政策專家評(píng)審兩級(jí)。一是技術(shù)評(píng)價(jià)階段，目的是解決專項(xiàng)支出項(xiàng)目的技術(shù)可行性及資金預(yù)算的準(zhǔn)確性問題；二是政策評(píng)價(jià)階段，主要是根據(jù)“大事優(yōu)先、民生優(yōu)先、績效優(yōu)先”原則進(jìn)行比對(duì)評(píng)審打分，目的是根據(jù)輕重緩急的優(yōu)先秩序進(jìn)行排序，以解決財(cái)政可分配資金總量不足的問題。

2.中間過程管理。根據(jù)預(yù)算申報(bào)環(huán)節(jié)部門制定的實(shí)施方案，在預(yù)算執(zhí)行過程中，財(cái)政部門對(duì)部門的執(zhí)行工作進(jìn)行監(jiān)督，部門要將每個(gè)階段、每個(gè)季度項(xiàng)目的實(shí)施情況、實(shí)施進(jìn)度、階段性目標(biāo)完成情況、專家提出的意見改進(jìn)情況、實(shí)施中存在的問題以及部門在實(shí)施過程好的經(jīng)驗(yàn)與作法進(jìn)行總結(jié)、匯報(bào)，反饋給財(cái)政部門，財(cái)政部門根據(jù)項(xiàng)目實(shí)施情況安排階段性預(yù)算，確保預(yù)算的有效執(zhí)行。

3.績效評(píng)價(jià)。在預(yù)算執(zhí)行結(jié)束后，依據(jù)預(yù)先制定的方案與計(jì)劃，財(cái)政部門要對(duì)部門項(xiàng)目實(shí)施情況、績效目標(biāo)完成情況進(jìn)行評(píng)價(jià)，以此檢視部門責(zé)任是否落實(shí)，主觀能動(dòng)性是否發(fā)揮，責(zé)任落實(shí)不再是一句口號(hào)，而是有實(shí)實(shí)在在的機(jī)制來貫徹落實(shí)。

4.績效問責(zé)與績效審計(jì)。由人大、審計(jì)、監(jiān)察、人事、財(cái)政等參加的問責(zé)小組，對(duì)項(xiàng)目實(shí)施、管理、預(yù)算執(zhí)行、目標(biāo)完成等方面，實(shí)行績效問責(zé)，視情況決定可進(jìn)行績效審計(jì)，以此進(jìn)一步強(qiáng)化部門的責(zé)任落實(shí)。廣東財(cái)政績效管理通過預(yù)算申報(bào)內(nèi)容的創(chuàng)新，以公開公平公正的程序?yàn)榛A(chǔ)，以簡單實(shí)用的操作方式，坐實(shí)部門花錢的責(zé)任，激發(fā)辦事的主觀能動(dòng)性，提高辦事能力，建立起了打破財(cái)力被切割和固化的制度機(jī)制，提升了財(cái)政資金績效。

廣東財(cái)政績效管理的實(shí)踐成效總結(jié)

廣東財(cái)政績效管理緊緊圍繞財(cái)政資金績效來自于部門的工作績效這一核心，突破了以績效目標(biāo)為導(dǎo)向的指標(biāo)設(shè)計(jì)與評(píng)價(jià)的績效形式主義的弊端，抓住財(cái)政資金分配使用中的“責(zé)任”問題這個(gè)主要矛盾，取得了顯著成效。

（一）財(cái)政困局有效破解，財(cái)政收支矛盾得到緩解

通過績效預(yù)算，實(shí)現(xiàn)了部門用錢責(zé)任的自我承諾，資金使用后以績效評(píng)價(jià)、績效問責(zé)和績效審計(jì)等措施形成強(qiáng)大的外在壓力，進(jìn)一步強(qiáng)化和落實(shí)了部門在資金使用過程中責(zé)任的履行；在這個(gè)過程中，引入專家專業(yè)智能幫助部門提高履行責(zé)任的能力和科學(xué)性，從而以機(jī)制的形式抑制了部門習(xí)慣于做大預(yù)算獲取自身利益的觀念意識(shí)，進(jìn)而轉(zhuǎn)變?yōu)槿绾胃檬褂觅Y金履行職責(zé)的壓力，從根本上消除了部門瓜分財(cái)政資金的利益沖動(dòng)，改變了財(cái)力被切割和固化的局面。如珠三角某地級(jí)市2011年度部門預(yù)算中，該市將156個(gè)預(yù)算單位的421個(gè)50萬元以上的申報(bào)項(xiàng)目納入評(píng)價(jià)范圍，涉及預(yù)算額24.13億元，最后專家建議削減申報(bào)資金7.93億元，資金核減率達(dá)32.8%。2012年度部門預(yù)算中，該市將96個(gè)預(yù)算單位的269個(gè)申報(bào)項(xiàng)目納入評(píng)價(jià)范圍，涉及預(yù)算額共16.52億元，核減金額3.91億元，核減率達(dá)23.66%。在2011年度預(yù)算執(zhí)行中，有兩個(gè)預(yù)算單位覺得項(xiàng)目績效目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)，向財(cái)政部門申請(qǐng)退回預(yù)算資金，在沒有推行財(cái)政績效管理的地方，出現(xiàn)這種情況是難以想象的。