由于發展階段的差異，我國鋼鐵行業技術水平與國外發達國家鋼鐵行業技術水平還有一段差距。由于地域發展的不平衡，我國東部沿海地區的工藝裝備技術水平整體比西部落后地區的工藝裝備技術水平高，在東部沿海地區早已落后的產能，到西部地區也可能找到出路。在這種差距和矛盾下，選用國際行業平均水平還是國內行業平均水平是一個需要深入思考的問題。

關于產能過剩，江飛濤、曹建濤（２０１０）認為，“產能過剩”是指企業提供的生產能力和服務能力超過了均衡價格下的市場需求。付保宗（２０１１）在《關于產能過剩問題研究綜述》一文中對產能過剩的概念和內涵從微觀、宏觀、中觀幾個角度進行了系統梳理。落后產能與產能過剩的區別：吳邦澤（２００７）指出，落后產能與產能過剩應區別對待。

一是政府介入要慎重，即政府對落后產能與產能過剩制定政策時一定要區別對待。相關部門通過制定明確的技術標準淘汰落后產能。對違反環保、節能、安全等方面法律法規的生產能力可以依法淘汰。過剩產能則只能通過優勝劣汰的競爭方法自行淘汰，發揮市場機制作用，政府不予介入。

二是在保障公眾利益方面，落后產能與產能過剩所受的待遇也不同。涉及到群眾身心健康、環保、資源、生命安全等危及公眾利益方面的落后產能，政府應強行予以限制。同時由于企業違反了環保、節能、安全等方面的法律法規，政府在淘汰這些落后產能時也不必給予補償。而由于行業產能過剩并未違反相應法律法規，政府如果要求限制過剩的產能，則必須給予企業補償，妥善安置職工和資產。

呂鐵等人（２０１０）認為產能過剩是對市場的判斷，超過市場需求一定程度的產能是過剩產能，而落后產能是個技術判斷。根據經濟學基本原理，市場需求是不斷波動的，因此對產能是否過剩以及產能過剩的數量這些判斷非常困難。例如在這次金融危機前，我國絕大部分行業產銷兩旺，企業開工招不到工人的新聞見諸報紙，產品銷售率很高。但是金融危機爆發后，各行各業需求急劇下降，市場供給普遍超過市場需求，企業被迫開工不足，大量工人失業。落后產能與產能過剩也不是完全沒有關系、割裂開來的。一般認為，過剩的產能通常可能包括落后產能，而落后產能的淘汰能夠減輕產能過剩的程度，緩解市場供求關系。

鋼鐵行業落后產能的標準

從上世紀末開始，我國鋼鐵工業迅猛發展，連續十幾年鋼產量世界第一。據統計，２００５年全國鋼鐵產品總量中，約有２５％的鋼鐵產品是由不符合國家產業政策的落后設備生產出來，這其中落后的軋鋼生產能力大約０．８億噸，落后的煉鐵生產能力大約１億噸，淘汰落后產能是鋼鐵行業的當務之急。落后產能的標準將決定落后產能數量和規模，我國落后產能的標準是以政府頒布法令文件的形式確定。政策依據以下標準確定淘汰的落后生產能力、工藝和產品：一是國家法律、法規禁止的生產工藝和產品；二是生產方式落后，產品質量低劣；三是環境污染嚴重；四是原材料和能源消耗高。國家出臺了一系列有關鋼鐵行業落后產能標準的政策文件，鋼鐵行業落后產能的標準大致經歷三個階段的變遷：

第一階段是１９９９年至２００２年國家經貿委頒布了三批淘汰落后生產能力、工藝和產品的目錄；第二階段是２００５年國家發改委頒布的《鋼鐵產業發展政策》和《產業結構調整指導目錄（２００５年本）》；第三階段是２０１１年頒布的《產業結構調整指導目錄（２０１１年本）》。在第一階段中，政府根據第一階段的標準采取法律、經濟和必要的行政手段淘汰了一批鋼鐵企業十分落后的生產工藝和產品，鋼鐵行業淘汰落后產能取得初步進展。淘汰落后生產能力是鋼鐵工業結構調整的一項重要內容。由于在這個時期國內鋼材需求旺盛，有些企業的落后能力未能及時淘汰，先進與落后能力并存；有些地方又新建了一大批小型設備。前三批頒布的政策淘汰鋼鐵行業落后產能的標準已是很低。這就使得小鋼企為了符合產業政策，紛紛通過擴張或更換大容積裝備來獲得繼續生存的權力。而且鋼鐵行業資產專用性程度很高，落后產能退出市場的損失也就很大。企業為了減少拆除的損失，一些落后產能向西部落后地區搬家，到西部落后地區可能找到出路，使得許多落后產能保留下來。有關部門在制訂第二階段的落后標準的準入條件中，注重淘汰小型落后分散的產能，抬高準入門檻以提高行業整體水平，從而達到縮減產量、控制過度發展、緩解產能過剩的目的，最終實現鋼鐵行業的良性發展。“十一五”期間曾提出我國鋼鐵有１億噸落后產能。高清舉（２００６）認為提出我國鋼鐵有１億噸落后產能，只是一些紙上的想法和預測，沒有根據具體的標準。認為落后產能標準只是根據生產設備容量的大小劃分先進與落后。這種劃分先進與落后的標準不合理的、不科學，這種劃分方法本身就有失標準，高清舉（２００６）認為“１億噸”這個數字值得探討和商榷。

第二階段鋼鐵行業落后產能主要從提高工藝裝備方面制定標準，意味著在未來期限，因為這一標準的確定鋼鐵工業固定資產投資規模必將擴大并保持較高水平，進而促進鋼鐵產業的深化改革。國家應有決心將一些落后的小型煉鋼煉鐵企業淘汰出鋼鐵工業，而不是給這些鋼鐵企業機會借淘汰小型設備之機來建大型設備，不然各個小企業都通過固定資產投資發展成為大規模企業，這不僅容易造成產能的絕對過剩，而且還容易造成資源浪費和環境污染。淘汰落后鋼鐵產能的阻力依然很大，原定的淘汰落后時間表難于落實。國家雖三令五申限期淘汰落后生產能力，但由于鋼鐵產品市場空間大，在落后設備繼續生產仍有豐厚利潤的情況下，強行淘汰落后產能難度很大。

第三階段的政策仍然主要用工藝裝備的標準，設備規模是評判產能是否落后的重要指標之一。鋼鐵行業以高爐，轉爐容積大小等規模定義落后產能雖能改善落后產能帶來的危害，但不少企業對這種標準提出詬病。例如，鐵合金電爐的大型化有很多優點，國家產業政策也在引導。但是實現鐵合金電爐大型化需要富余用電這一條件，隨著經濟發展和人民生活水平的提高我國多地供電并不富余，過多建設大電爐將出現難以調節有效用電的問題，其運營效率可想而知，而小電爐就有它的生存基礎（胡長泰，２００８）。還有不少企業工業設備雖然規模不大，但綜合節能環保標準很高，用規模作為標準有失公允。雖然國家對鋼鐵行業淘汰落后的標準不斷提高，但縱觀幾次政策的標準對比，鋼鐵行業落后產能標準的變化只是一個量變的過程。淘汰企業落后產能的執行工作取得很大成績，但我國鋼鐵行業整體水平的提高并沒有質的飛躍。強制性淘汰落后的標準要避免“唯規模論”，水耗、能耗、安全性、污染物排放等應納入標準作為淘汰落后產能的主要指標（呂鐵，李曉華，賀俊，２０１０）。工信部節能與綜合利用司司長周長益表示，“十二五”期間，中國淘汰落后產能工作將不再單純用設備規模作為落后產能的標準，工信部將會同相關部委正在研究新的指標。工信部總工程師朱宏任（２０１０）表示，現階段的重點工作之一，是做好淘汰落后產能的基礎性工作，加強信息引導，分析行業產能現狀，繼續研究落后產能的界定標準。透過２０１１年舉行的第二屆鋼鐵行業燒結煙氣脫硫論壇會可知，落后產能的界定將突破之前“唯規模論”的標準，落后產能的界定將可能加入粉塵排放、二氧化硫排放、能耗等指標，再結合爐形大小進行綜合評價。隨著技術的進步，標準體系將不斷進行調整、完善，用標準引導行業技術進步，這也許是鋼鐵行業落后產能標準從量變到質變的轉變。

簡要總結

１針對落后產能的概念尚待進一步明確

有關落后產能的概念和內涵的研究需要進一步探討和明確。確定落實落后產能的界定是有效采取措施淘汰落后產能的前提，而這在學術界和政府決策層面尚未找到較為明確統一的界定。以科學的評價體系客觀評價落后產能需要深入的理論分析和廣泛的實證分析。

２有關鋼鐵行業落后產能的標準體系尚需要進一步探索和明確

鋼鐵行業落后產能的標準雖不斷變遷和提高，但其過程只是一個量變的過程。要解決鋼鐵工業落后產能問題，既要堅定不移地淘汰那些規模小、裝備差、質量低、資源消耗大、污染嚴重的落后企業，同時，更要關注對落后工藝和落后產品的淘汰。有關部門在制訂落后產能的標準時應將不再單純用設備規模作為落后產能的標準，相關政府部門應研究新的指標，落實落后產能的界定標準。

３針對我國特殊國情下淘汰落后產能尚需要進一步規范

雖然當前我國鋼產量位居世界第一，國內先進產能遠不能滿足國內市場需求，大量高精鋼產品依賴進口，而國內落后產能則嚴重過剩，造成資金、資源的浪費和占用，有效供給能力不足。提出淘汰鋼鐵產業落后產能問題，不僅是促使我國鋼鐵工業快速發展，也是引導鋼鐵產業提高科技含量實現可持續發展。我國國民經濟發展為鋼材工業提供較大的發展空間，鋼鐵行業今后若干年，我國國民經濟和社會發展為我們提供了國內不斷穩定增長的鋼材市場需求，鋼鐵工業應當制定配套措施強制執行淘汰落后產能，抓住機遇轉變鋼鐵工業增長方式，使鋼鐵工業發展滿足我國經濟發展對鋼鐵產品質量、品種和數量的要求。（本文作者：姜晶 單位：中南民族大學管理學院）