（一）

一、加強(qiáng)財(cái)政專項(xiàng)資金管理的方法

（一）完善考核指標(biāo)

科學(xué)合理的考核指標(biāo)體系，能夠規(guī)范單位財(cái)政專項(xiàng)資金的管理行為，保證專項(xiàng)資金的完整性、規(guī)范性、安全性以及高效性，并對(duì)專項(xiàng)資金發(fā)揮的效益做出合理的績(jī)效評(píng)判。專項(xiàng)資金的考核指標(biāo)必須按照“一戶一定”的原則進(jìn)行擬定，即：每個(gè)項(xiàng)目都擁有特定的指標(biāo)體系，這樣才能夠保證指標(biāo)體系的科學(xué)性與合理性。除此之外，各部門(mén)的指標(biāo)體系還必須要囊括對(duì)項(xiàng)目本身的考核指標(biāo)體系，要對(duì)項(xiàng)目本身的科學(xué)性、合理性、可操作性，以及立項(xiàng)目標(biāo)的具體完成情況、項(xiàng)目竣工后的驗(yàn)收情況等，都要進(jìn)行全方位考核，這些考核指標(biāo)都會(huì)對(duì)財(cái)政專項(xiàng)資金的有效管理產(chǎn)生重要影響。

（二）全面開(kāi)展專項(xiàng)資金使用的審計(jì)工作

首先，負(fù)責(zé)專項(xiàng)資金管理工作專職部門(mén)利用計(jì)算法與查閱法，對(duì)需要注入專項(xiàng)資金項(xiàng)目的合規(guī)性、可靠性、真實(shí)性進(jìn)行審核，一旦發(fā)現(xiàn)單位有巧立名目套取專項(xiàng)資金的情況、侵占專項(xiàng)資金的情況以及挪用專項(xiàng)資金的情況，必須進(jìn)行嚴(yán)肅處理。其次，要對(duì)單位帳戶進(jìn)行檢查，查閱會(huì)計(jì)賬簿、憑證，對(duì)專項(xiàng)資金的使用情況進(jìn)行跟蹤抽查。在專項(xiàng)資金撥付、使用過(guò)程中，出現(xiàn)對(duì)專項(xiàng)資金擠占、挪用、滯留以及改項(xiàng)等情況，必須要追究相關(guān)負(fù)責(zé)人責(zé)任，從而為專項(xiàng)資金的合理使用掃清障礙。最后，利用訪談法與查閱法，對(duì)專項(xiàng)資金的會(huì)計(jì)核算、內(nèi)部控制等工作進(jìn)行審查，保證各單位能夠認(rèn)真對(duì)待專項(xiàng)資金。

（三）建立健全監(jiān)督機(jī)制

完善專項(xiàng)資金的監(jiān)督機(jī)制，是保證專款專用，提高專項(xiàng)資金使用效率的重要基礎(chǔ)。一是在單位內(nèi)部組建專項(xiàng)資金領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)對(duì)專項(xiàng)資金使用的全過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督管理，并且定期對(duì)檢查的結(jié)果進(jìn)行公示，以提高專項(xiàng)資金管理的透明度。二是加大對(duì)項(xiàng)目實(shí)施單位在專項(xiàng)資金使用過(guò)程中的審核監(jiān)督力度，嚴(yán)厲打擊專項(xiàng)資金在管理與使用過(guò)程中的違法違紀(jì)行為，使各單位重視專項(xiàng)資金的使用。三是完善單位內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制。單位內(nèi)部必須要具有一套完善的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，而且這一機(jī)制必須要從始至終貫穿于資金的到位、保管以及使用的全過(guò)程，這樣才能夠保證財(cái)政專項(xiàng)資金的有效利用。

（四）對(duì)專項(xiàng)資金的支出結(jié)構(gòu)進(jìn)行優(yōu)化整合

建立專項(xiàng)項(xiàng)目庫(kù)管理制度。首先，財(cái)政部門(mén)需要對(duì)用款單位或部門(mén)的“專項(xiàng)資金申請(qǐng)”進(jìn)行嚴(yán)格的篩選與審查，挑選出符合規(guī)定的項(xiàng)目納入項(xiàng)目庫(kù)。其次，要對(duì)這些符合規(guī)定的項(xiàng)目按照輕重緩急的程度加以排序。最后，財(cái)政部門(mén)根據(jù)實(shí)際可用財(cái)力，對(duì)項(xiàng)目庫(kù)中的項(xiàng)目進(jìn)行科學(xué)合理的安排。近幾年，部分地區(qū)的大部分專項(xiàng)資金均用在了基本建設(shè)方面，其他項(xiàng)目的比重都低于基本建設(shè)，這樣的分配模式會(huì)令專項(xiàng)資金的使用太過(guò)分散，從而無(wú)法真正的發(fā)揮出專項(xiàng)資金的使用效力。這就需要各部門(mén)在專項(xiàng)資金使用方面要積極配合，完善專項(xiàng)資金專戶管理制度，建立健全專項(xiàng)資金使用監(jiān)察機(jī)制，對(duì)專項(xiàng)資金使用的全過(guò)程進(jìn)行有效監(jiān)督，從而使專項(xiàng)資金真正的做到?？顚Ｓ?，提高專項(xiàng)資金的使用效力。

二、結(jié)論

綜上所述，財(cái)政專項(xiàng)資金在加強(qiáng)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、改善人民群眾生活質(zhì)量以及促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展均有著巨大意義。目前，財(cái)政專項(xiàng)資金管理還存在著預(yù)算編制不科學(xué)、預(yù)算編制與執(zhí)行脫節(jié)、多頭申報(bào)、專項(xiàng)資金安排過(guò)于分散等問(wèn)題，需要我們從完善考核指標(biāo)、全面開(kāi)展專項(xiàng)資金使用的審計(jì)工作、對(duì)專項(xiàng)資金實(shí)施全過(guò)程管理、完善監(jiān)督機(jī)制、對(duì)專項(xiàng)資金的支出結(jié)構(gòu)進(jìn)行優(yōu)化整合等方面入手，切實(shí)提高財(cái)政專項(xiàng)資金管理水平。

作者：王蘊(yùn)嵐 單位：河北省黃驊市財(cái)政局

（二）

一、專項(xiàng)資金管理中存在的問(wèn)題

（1）資金量大，投入渠道多，資金分散。近年來(lái)，中央下?lián)艿母鞣N專項(xiàng)資金都將近2萬(wàn)億，涉及基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)林水、國(guó)土氣象、教育科技、醫(yī)療衛(wèi)生、社保等多個(gè)領(lǐng)域，約有287項(xiàng)，名目繁多，撒胡椒面，使財(cái)政資金難以形成合力，使用效率較低。

（2）申報(bào)門(mén)檻較高，地方配套資金壓力較大。中央撥付的專項(xiàng)資金，先決條件幾乎都要求省、市、縣承諾拿出地方配套資金，比例大多為30%—40%，有的高達(dá)70%。目前一些欠發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)爭(zhēng)取上級(jí)專項(xiàng)資金的熱情一直很高，想方設(shè)法包裝項(xiàng)目爭(zhēng)取資金，但大部分區(qū)縣無(wú)法邁過(guò)配套資金的高門(mén)檻，有的舉債搞配套，有的搞假配、虛配。配套資金跟不上，造成了很多半拉子工程，甚至豆腐渣工程。上級(jí)部門(mén)對(duì)此心知肚明，心照不宣，睜一只眼閉一只眼。

（3）撥付時(shí)間和數(shù)額極不確定，嚴(yán)重影響地方預(yù)算編制和執(zhí)行。由于專項(xiàng)資金具有不確定性，地方不能確定什么時(shí)候能拿到錢(qián)、能拿到多少錢(qián)，不好安排下一年的工作。在預(yù)算編制和執(zhí)行時(shí)，也就不把這部分資金全部編制進(jìn)去，在編制預(yù)算時(shí)盡量把一些項(xiàng)目壓縮，到年中如果有多的專項(xiàng)資金再增加項(xiàng)目。

（4）專款專用，條件苛刻，地方政府不能統(tǒng)籌使用，不利于集中財(cái)力辦大事。?？顚Ｓ茫ㄋ渍f(shuō)就是“買(mǎi)醋的錢(qián)不能打醬油”，如果碰到項(xiàng)目有問(wèn)題，資金只能一直停在賬上，地方政府（主要是區(qū)縣一級(jí)）不能統(tǒng)籌挪作他用。

（5）環(huán)節(jié)多，鏈條長(zhǎng)，資金撥付到位慢。專項(xiàng)資金先是由中央各部委與財(cái)政部研究確定支出項(xiàng)目，下達(dá)到省級(jí)財(cái)政，再由省級(jí)有關(guān)部門(mén)與省級(jí)財(cái)政部門(mén)研究，下達(dá)到市、縣財(cái)政，工作量大，環(huán)節(jié)多，鏈條長(zhǎng)，往往將近年末資金才撥付到位，貽誤項(xiàng)目最佳實(shí)施時(shí)機(jī)。一些專項(xiàng)資金從國(guó)家部委到基層鄉(xiāng)村、社區(qū)，經(jīng)歷多重?fù)芨董h(huán)節(jié)，很容易被截留或挪作他用，使用過(guò)程中跑、冒、滴、漏現(xiàn)象較為嚴(yán)重。

（6）資金分配過(guò)程不夠公開(kāi)透明，盲目性和隨意性較大，易產(chǎn)生“跑部錢(qián)進(jìn)”、暗箱操作等管理黑洞。在現(xiàn)有資金分配機(jī)制下，資金的分配權(quán)掌握在各部門(mén)手中，中央有些部委、地方有些廳局，一個(gè)處長(zhǎng)手握上億元的資金審批權(quán)。在分配管理上也是一個(gè)項(xiàng)目一個(gè)辦法，其中不少缺乏規(guī)范性、透明性和公正性。資金分配給誰(shuí)、分配多少，很大程度上取決于單位與主管部門(mén)、上級(jí)與下級(jí)部門(mén)的關(guān)系，取決于“跑資金”、“爭(zhēng)項(xiàng)目”的頻率。所以，省跑中央，市跑省，縣跑市，有能耐的縣直接跑中央部委?！芭懿垮X(qián)進(jìn)”現(xiàn)象給權(quán)力尋租創(chuàng)造了空間，一直飽受社會(huì)非議。

（7）項(xiàng)目設(shè)置不科學(xué)，支出無(wú)科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)。專項(xiàng)資金的設(shè)置涉及發(fā)改、財(cái)政、農(nóng)林水、國(guó)土氣象、教育科技、醫(yī)療衛(wèi)生、社保等多個(gè)項(xiàng)目，各專項(xiàng)又是由諸多子項(xiàng)目構(gòu)成。項(xiàng)目支出必須有科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)，沒(méi)有合理的標(biāo)準(zhǔn)，就會(huì)支出無(wú)度。比如500萬(wàn)元、5000萬(wàn)元、1億元都可以建一所學(xué)校。而審計(jì)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，一些專項(xiàng)政策本身設(shè)置就不科學(xué)，或偏離目標(biāo)，或過(guò)度超前，或脫離實(shí)際，政策目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)，造成資金損失或浪費(fèi)。

（8）缺乏統(tǒng)一的申報(bào)規(guī)劃，各部門(mén)各自為政，分散、重復(fù)和交叉申報(bào)現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。專項(xiàng)資金原本是為解決某類特定的經(jīng)濟(jì)社會(huì)問(wèn)題而制定的政策。目前許多地方缺乏統(tǒng)一的申報(bào)規(guī)劃，部門(mén)之間事先沒(méi)有溝通協(xié)調(diào)，項(xiàng)目申報(bào)時(shí)隨意性較大，在一些內(nèi)容相似的建設(shè)項(xiàng)目（如土地整理、標(biāo)準(zhǔn)化糧田建設(shè)、鞏固退耕還林中的基本口糧田建設(shè)等）上存在分散、重復(fù)和交叉申報(bào)現(xiàn)象，或遞交申報(bào)材料后缺乏持續(xù)跟進(jìn)，項(xiàng)目資金獲批的機(jī)會(huì)較小。

二、產(chǎn)生問(wèn)題的原因分析

（1）財(cái)政體制還不夠完善。現(xiàn)行的分稅制財(cái)政體制，核心是分級(jí)，強(qiáng)調(diào)一級(jí)政府一級(jí)財(cái)權(quán)，財(cái)權(quán)和事權(quán)要相統(tǒng)一，包括專項(xiàng)資金在內(nèi)的轉(zhuǎn)移支付制度是為了解決地區(qū)收支均衡問(wèn)題采取的一個(gè)修正機(jī)制，解決的是體制內(nèi)微調(diào)過(guò)程中的問(wèn)題。由于現(xiàn)在的財(cái)政體制不盡合理，事權(quán)劃分不清，財(cái)權(quán)劃分不合理，中央與地方之間財(cái)政分配權(quán)力與支出責(zé)任不相匹配，造成專項(xiàng)轉(zhuǎn)移比重過(guò)大，使轉(zhuǎn)移支付制度實(shí)際成為了一種應(yīng)急機(jī)制、一種主導(dǎo)機(jī)制，演變?yōu)榻鉀Q熱點(diǎn)問(wèn)題、覆蓋廣泛的救助性資金，承載了一些它無(wú)法承載的功能。這些深層次問(wèn)題應(yīng)當(dāng)通過(guò)深化改革包括財(cái)政體制改革來(lái)解決。

（2）資金分配出現(xiàn)部門(mén)化、利益化現(xiàn)象。各種專項(xiàng)資金實(shí)質(zhì)上是各個(gè)部門(mén)履行職責(zé)的手段，同時(shí)也是各個(gè)部門(mén)權(quán)力的體現(xiàn)、利益的載體。沒(méi)有專項(xiàng)資金的審批特權(quán)，部門(mén)的權(quán)力和地位就會(huì)被削弱，就會(huì)觸動(dòng)部門(mén)的核心利益。

（3）重資金分配、輕資金監(jiān)管。在管理部門(mén)內(nèi)部，項(xiàng)目申請(qǐng)、審查把關(guān)等關(guān)鍵環(huán)節(jié)往往是少數(shù)人說(shuō)了算，上級(jí)管理部門(mén)的監(jiān)督主要是通過(guò)書(shū)面、報(bào)表等形式進(jìn)行審查把關(guān)，缺少可操作性的監(jiān)督措施。社會(huì)公眾參與監(jiān)督的渠道不多，系統(tǒng)監(jiān)督和地方政府監(jiān)管也不到位，缺少內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制。2011年審計(jì)署審計(jì)報(bào)告顯示，在287項(xiàng)專項(xiàng)中，有33項(xiàng)沒(méi)有管理辦法，有188項(xiàng)沒(méi)有資產(chǎn)考評(píng)機(jī)制。2012年審計(jì)署審計(jì)報(bào)告也顯示，2012年專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付中有33項(xiàng)沒(méi)有制定管理辦法，只有10項(xiàng)專門(mén)出臺(tái)了辦法，還有16項(xiàng)處于“正在研究”狀態(tài)。

（4）地方生存和發(fā)展壓力大，爭(zhēng)跑上級(jí)專項(xiàng)資金。近些年，專項(xiàng)資金都近2萬(wàn)億元，有20多個(gè)大項(xiàng)，200多個(gè)小項(xiàng)。各地駐京辦幾乎等同于各地駐京財(cái)政局，部分專項(xiàng)資金的撥付帶有較大的隨意性，尤其需要“跑部錢(qián)進(jìn)”。對(duì)相關(guān)部門(mén)而言，給誰(shuí)不是給？聽(tīng)話了，跑到位了，多給點(diǎn)；不聽(tīng)話不跑，就少給點(diǎn)；跑到了就意味著當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展有了資金，有了增長(zhǎng)點(diǎn)，也有了政績(jī)。有一些地方的財(cái)政基本屬于“討飯財(cái)政”，如果不去上面跑要專項(xiàng)資金，就會(huì)“揭不開(kāi)鍋”?，F(xiàn)在中央嚴(yán)禁地方出現(xiàn)財(cái)政赤字，地方保吃飯、保運(yùn)轉(zhuǎn)的壓力越來(lái)越大。跑項(xiàng)目沒(méi)有本錢(qián)不行，上面沒(méi)有熟人不行，關(guān)系不鐵不行，時(shí)機(jī)不對(duì)不行。為了適應(yīng)這種大環(huán)境，一些地方跑專項(xiàng)的成本開(kāi)支，甚至能占到專項(xiàng)資金的30%—40%。

三、解決問(wèn)題的思路和建議

（1）加快財(cái)政體制改革，完善分稅制和轉(zhuǎn)移支付制度。結(jié)合外部環(huán)境變化和轉(zhuǎn)變職能要求，遵循財(cái)力與事權(quán)合理匹配原則，加大專項(xiàng)資金整合和結(jié)構(gòu)調(diào)整，突出重點(diǎn)，僅對(duì)涉及重大國(guó)計(jì)民生的事項(xiàng)設(shè)立，規(guī)范專項(xiàng)設(shè)置；對(duì)性質(zhì)和用途相近的專項(xiàng)進(jìn)行整合，取消零星專項(xiàng)，減少專項(xiàng)個(gè)數(shù)，改變專項(xiàng)資金分散繁雜的現(xiàn)狀；及時(shí)清理到期和一次性項(xiàng)目；取消補(bǔ)助數(shù)額小的項(xiàng)目；優(yōu)先安排重點(diǎn)項(xiàng)目和符合國(guó)家政策導(dǎo)向的項(xiàng)目；將政策穩(wěn)定規(guī)模固定且具有長(zhǎng)期性的項(xiàng)目調(diào)整成一般性轉(zhuǎn)移支付。

（2）科學(xué)、合理的確定專項(xiàng)資金的規(guī)模、支出標(biāo)準(zhǔn)以及支出的輕重緩急，規(guī)范現(xiàn)有的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付名目。規(guī)范專項(xiàng)資金配套政策和支出標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)屬于中央事權(quán)的項(xiàng)目，不再要求地方配套；對(duì)屬于中央與地方共同事權(quán)的項(xiàng)目，充分考慮地方的承受能力區(qū)別對(duì)待，制定不同的配套政策；對(duì)屬于地方事權(quán)的項(xiàng)目，采取按地方實(shí)績(jī)予以獎(jiǎng)勵(lì)或適當(dāng)補(bǔ)助的辦法，充分發(fā)揮杠桿激勵(lì)作用。

（3）擴(kuò)大地方對(duì)專項(xiàng)資金的統(tǒng)籌和自主權(quán)，因地制宜地決定項(xiàng)目的資金分配。中國(guó)這么大，中央部委哪知道基層最需要支持什么？建議擴(kuò)大地方尤其是縣一級(jí)政府的自主權(quán)和資金整合能力，集中財(cái)力辦大事、辦急事。李克強(qiáng)總理曾說(shuō)過(guò)：“國(guó)務(wù)院部門(mén)管得過(guò)多過(guò)細(xì)了，既管不了也管不好。各級(jí)政府要按照各自的事權(quán)分級(jí)管理，尤其是涉及改善民生的具體事項(xiàng)，要盡可能實(shí)行就地管理，不能什么事都到北京來(lái)批?！彼€要求要充分發(fā)揮好地方政府貼近基層的優(yōu)勢(shì)，從有利于地方政府更好履職的要求出發(fā)，把一些確需審批但由地方實(shí)施更方便有效的投資審批事項(xiàng)，以及量大面廣的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)審批事項(xiàng)，堅(jiān)決下放給地方。

（4）強(qiáng)化改革，改變專項(xiàng)資金分配條塊管理現(xiàn)狀。目前幾乎所有的政府支出科目都有專項(xiàng)資金，這主要是由各部委按照“條條”管理轉(zhuǎn)移到下級(jí)政府，強(qiáng)化了部門(mén)利益，必然導(dǎo)致資金管理不規(guī)范。建議中央和國(guó)務(wù)院牽頭統(tǒng)籌，加強(qiáng)部委之間溝通，沖破“部門(mén)利益至上”的困擾，改變專項(xiàng)資金分配條塊管理現(xiàn)狀。中央不下決心去解決，各部委是不愿主動(dòng)放棄專項(xiàng)資金分配權(quán)力的，因?yàn)檫@觸及了部門(mén)的核心利益。

（5）改革財(cái)政資金分配機(jī)制，建立科學(xué)、規(guī)范、透明的分配方法，遏制“跑部錢(qián)進(jìn)”、“跑省錢(qián)進(jìn)”等不良風(fēng)氣。資金分配是一種責(zé)任，不是用來(lái)?yè)Q取好處的資本，專項(xiàng)資金單純由政府部門(mén)來(lái)操作顯然不夠完善。建議項(xiàng)目上報(bào)并由政府評(píng)審?fù)ㄟ^(guò)后，在網(wǎng)站或財(cái)政年鑒上公開(kāi)各地區(qū)獲得的各類專項(xiàng)資金項(xiàng)目和數(shù)額，接受社會(huì)各界的監(jiān)督。在資金撥付前后，組織專家、媒體、受益者本身和其他公眾來(lái)參與監(jiān)督，提高申請(qǐng)、審批、分配過(guò)程的透明度。通過(guò)對(duì)財(cái)政資金分配機(jī)制的改革，建立科學(xué)、規(guī)范、透明的分配方法，有效鏟除滋生腐敗的土壤，降低資金分配中的廉政風(fēng)險(xiǎn)，遏制“跑部錢(qián)進(jìn)”、“跑省錢(qián)進(jìn)”等不良風(fēng)氣。

（6）加強(qiáng)資金申請(qǐng)、審批、撥付、使用全過(guò)程跟蹤監(jiān)管，研究建立績(jī)效評(píng)價(jià)體系和信息反饋機(jī)制，逐步實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)監(jiān)控。數(shù)據(jù)顯示，2013年專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付預(yù)算數(shù)為1.93萬(wàn)億元，這么多的資金通過(guò)立項(xiàng)、審批的模式在國(guó)家發(fā)改委和相關(guān)部委間協(xié)調(diào)，最后由財(cái)政部撥款，在各級(jí)政府間轉(zhuǎn)移，難以保障資金的使用效率，易導(dǎo)致各種問(wèn)題。完善專項(xiàng)資金的監(jiān)督機(jī)制，要規(guī)范項(xiàng)目申報(bào)條件和評(píng)審過(guò)程，確保程序公開(kāi)和機(jī)會(huì)均等；加強(qiáng)對(duì)專項(xiàng)資金使用效果的跟蹤檢查，要看資金是否劃撥到施工單位，是否切實(shí)用在了項(xiàng)目上，實(shí)施效果如何。

作者：李清維 單位：陜西省西安市戶縣財(cái)政局