作者：陳加 單位：南京市玄武區財政結算中心

一、街道財政的產生及原因

最早關于“街道財政”概念的提出及理論敘述，要追溯到上世紀八十年代初的貴州省貴陽市云巖區，該區在1983年率先建立城市街道財政；此后陜西省西安市、北京市東城區也相繼試點；九十年代后，把街道視為一級準政府、在街道實施區街財政體制的做法，在全國各地迅速鋪開。筆者所在的南京市也在上世紀九十年代開始在街道實行區街財政體制。那么是什么原因創造了街道財政，并給予它如此強大而茂盛的生命力呢？

首先，街道職能的不斷擴展直接推動了街道財政的產生。街道辦事處，在三十多年的改革開放過程中，它的性質、職能和作用發生了巨大變化，客觀上提出了建立街道財政的要求。1954年國務院頒布的《城市街道辦事處組織條例》規定，設立街道辦事處的目的是“為了加強城市的居民工作，密切政府和居民的聯系”；性質是“市轄區、不設區的市的人民委員會的派出機關”；基本任務是“辦理市、市轄區的人民委員會有關居民工作的交辦事項，指導居民委員會工作，反映居民意見和要求”。但隨著城市和街道經濟的快速發展，轄區內工廠、商店、機關、學校、醫院及人口越來越多，街道構成了城市社會中的基層小社會，成為宏觀管理和微觀管理的結合點，居民和單位對城市的綜合管理和社會服務的要求也越來越高。為適應這一變化，街道辦事處逐步由“純民政型”的職能向基層政權的綜合管理和社會服務的職能擴展[1]。街道辦事處事權的不斷擴大，產生了對財權的更多訴求，因此為了實現事權與財權的統一，街道財政應運而生。

第二，街道財政的發展壯大是區域經濟發展的必然要求。改革開放后，經濟得到迅猛發展，各種經濟形式并存，企業無論從數量上還是實力上都發生了質變。城市作為經濟發展的前沿，在交通、信息、資金、人才等方面的獨特優勢，對企業來說非常具有吸引力，成為企業落戶的首選。另一方面，在分稅制改革后，區政府徹底脫離了財政包干體制，參與稅收分成，發展區域經濟、做大財政蛋糕成為區級政府的核心任務。為了調動街道積極性，區政府將以分稅制為核心的財政體制向街道延伸，充分發揮街道貼近一線、熟悉情況、分布廣泛的特點。至此，街道逐步區別于一般的預算單位，它既像預算單位一樣需要編制部門預算，同時又根據財政體制和區政府進行財力分成，具備了作為一級財政的基本屬性。

第三，街道財政的產生是街道資金管理的需要。隨著街道在區域經濟發展中扮演越來越重要的角色，街道財力也在不斷增長。以筆者所在的南京市玄武區為例，1998年實行區街財政體制的第一年，街道財力為690萬元，2010年街道財力達到2.6億元，街道財力年均增長率達35％。街道所掌握的財力，從性質上看屬于財政資金，但是又不同于普通的預算單位通過部門預算管理的財政資金，在財務管理上也應由行政事業單位的財務管理模式轉為街道財政的管理體制。因此，從加強財政資金管理的要求出發，建立街道財政也是符合實際需要的。

二、街道財政的發展變革

街道辦事處職能的演變推動了街道財政的產生，街道財政的每一步發展與街道職能密不可分。結合兩者，街道財政的發展歷程愈加清晰：

（一）上世紀八十年代初~九十年代街道作為區級政府的派出機關，還是單純的民政型服務部門，職能單一，經費有限，中心工作是密切政府與居民的聯系。街道主要依靠區級財政的撥款，“有多少錢、辦多少事”，造成了街道對區級政府的被動依賴，街道只履行對區財政撥付資金的財務管理職能，既沒有組織財政收入的積極性，對支出效益也不關心。因此，這個階段對街道采取的是統收統支的財政管理辦法。

（二）九十年代～分稅制改革以前隨著改革開放的逐步深入，各級政府逐步將工作重心轉移到經濟建設上來，區級政府開始著力做大財政蛋糕。為了調動街道積極性，區政府與街道之間建立了區街財政體制，其指導思想主要概括為：發揮街道深入基層、覆蓋面廣的優勢，全面參與稅源經濟建設，區政府與街道之間進行稅收分成，多收多得。區街財政體制的建立，從根本上扭轉了街道“等靠要”的思想，極大地調動了街道生財、理財、聚財的積極性。

（三）分稅制改革～至今分稅制改革確立了中央與地方的共享稅種，以及中央和地方各自的固定稅種，為區街財政體制的進一步完善奠定了基礎。同時，隨著市場經濟的進一步發展，企業行政隸屬關系逐步被破除，企業在區域之間的流動更加頻繁，街道在稅源建設中服務的對象不再是區辦企業、街道企業以及個體工商戶，而是轄區范圍內的所有企業。街道通過優化投資環境、提升城市建設水平、加強服務質量，大力開展招商引資。因此，這一階段在分稅制和市場經濟的雙重作用下，區街財政體制的作用得以全部發揮。

三、街道財政的現狀

街道財政在街道辦事處職能轉變的同時應運而生，促進了街道事權與財權的統一，區街財政體制則進一步把街道財力與區域經濟關聯在一起，把街道帶入“提高城市管理水平、優化投資環境、增加稅收收入、提高財力加大投入”的良性循環中來，有利于街道職能的進一步發揮。從大環境看，當前經濟發展的聚集效應日益顯現，企業尤其是大企業會本著趨利原則向經濟環境較好的發達地區流動，區域競爭日益激烈。在這種情況下，大部分城區是相當認可街道財政體制在招商引資中所發揮出來的積極效應的，并結合各自情況和特點，設計出各種體制，制定相關激勵辦法，調動街道協稅護稅及發展區域經濟的積極性[2]。另一方面，街道從財政體制中獲得了實惠，促進區域經濟發展的同時提高了自身財力，增強了辦事能力，極大地改善了區域面貌、提高了城市管理水平，加大了對社會救濟、文化體育、居民管理等社會事業發展的投入。但是，街道財政在運行中也暴露出一些問題，需要進一步完善：

一是在財政體制的驅使下，街道為了增強財力過分關注經濟工作，把招商引資、穩固稅源當作核心工作來抓，一定程度上忽略了社會保障、城市管理、社區建設等其他方面的工作。雖然經濟工作很重要，但那只是手段不是目的，如果把工作重心只放在通過街道財政提高財力上，那就是本末倒置了。

二是由于街道之間資源稟賦不同、功能定位有別，不可能每個街道都是一個經濟中心，都是稅源大戶的聚集地。如果完全根據財政體制劃分財力，必然導致街道之間財力不均、發展不平衡，進而影響街道其他方面的發展。