一、現(xiàn)代教育治理下教育管理權(quán)力的結(jié)構(gòu)及其特征

權(quán)力是教育管理的基石，在政府中心治理模式中教育管理權(quán)力幾乎被政府壟斷。正是認(rèn)識(shí)到政府對(duì)教育事業(yè)的管理權(quán)限統(tǒng)得過(guò)死，我國(guó)自1985年開始推行“簡(jiǎn)政放權(quán)”的教育體制改革，不斷推進(jìn)教育管理權(quán)力在政府、學(xué)校和社會(huì)之間的重構(gòu)與改組。隨著權(quán)力重心向地方政府和學(xué)校的下移，教育管理權(quán)和學(xué)校辦學(xué)權(quán)配置的合理性得到提升，較大程度地理順了政府和學(xué)校的關(guān)系。經(jīng)歷了30多年的教育體制改革后，人們逐漸認(rèn)識(shí)到阻礙教育事業(yè)發(fā)展的除了管理權(quán)和辦學(xué)權(quán)，關(guān)鍵還有一個(gè)評(píng)價(jià)權(quán)的問(wèn)題。因此，在2010年《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》中，明確提出培育專業(yè)教育服務(wù)機(jī)構(gòu)以完善教育公共治理。至此，教育管辦評(píng)分離問(wèn)題被明確化，并在十八屆三中全會(huì)報(bào)告中又對(duì)其給予了進(jìn)一步的強(qiáng)調(diào)與確認(rèn)。從根本上看，推進(jìn)管辦評(píng)分離的關(guān)鍵，就是要在現(xiàn)代教育治理框架下重新劃分教育管理權(quán)力的結(jié)構(gòu)并在其基礎(chǔ)上合理重組。現(xiàn)代教育治理理念以公民社會(huì)理念為核心，倡導(dǎo)人本型、責(zé)任型和服務(wù)型政府以及公民社會(huì)的平等、參與和互惠精神，因而在現(xiàn)代教育治理理念下，教育管理權(quán)力就是為了實(shí)現(xiàn)多元權(quán)力主體的參與合作，保障教育活動(dòng)能最大化地實(shí)現(xiàn)教育功能而合法實(shí)施的一種支配或控制力量。現(xiàn)代教育治理中政府、學(xué)校和社會(huì)都可以成為教育管理權(quán)力的主體，但三者在教育的供給、生產(chǎn)和監(jiān)督活動(dòng)中承擔(dān)的主要角色是不同的，因而各自擁有的教育管理權(quán)力在性質(zhì)、作用和關(guān)系上也就不盡相同。

（一）政府的教育管理權(quán)力是行政性的，具有宏觀調(diào)控作用。

政府的教育管理權(quán)力是基于政府的教育管理職能產(chǎn)生的，是帶有強(qiáng)制性的行政支配力。教育管理職能是政府管理現(xiàn)代教育事業(yè)的重要職能，教育管理職能的實(shí)現(xiàn)主要依靠政府教育管理權(quán)力的實(shí)施。政府的教育管理權(quán)力是行政性的，它具有法律性、不可放棄性、優(yōu)先性、強(qiáng)制性和效率性的特點(diǎn)。自建立現(xiàn)代教育制度以來(lái)，憲法就規(guī)定了國(guó)家行政機(jī)關(guān)具有對(duì)文化教育事業(yè)進(jìn)行管理的職權(quán)和職責(zé)，政府的教育管理權(quán)力自然具有法律性的特點(diǎn)。也就是說(shuō)，各級(jí)政府依法管理各類學(xué)校，其權(quán)限大小應(yīng)由法律加以確認(rèn)，不能超出法律授權(quán)范圍越權(quán)行使。并且，政府也必須遵循法律規(guī)定的程序和方式行使教育管理權(quán)力，不能濫用權(quán)力。當(dāng)然，在法律授權(quán)范圍內(nèi)，政府也不能不作為，即政府必須實(shí)施對(duì)教育進(jìn)行管理的權(quán)力，否則就是瀆職，所以政府的教育管理權(quán)力具有不可放棄性。另外，政府的教育管理權(quán)力是國(guó)家介入公共教育事業(yè)的體現(xiàn)。國(guó)家往往通過(guò)設(shè)立教育行政機(jī)構(gòu)進(jìn)行教育事務(wù)管理，借助國(guó)家強(qiáng)制力實(shí)現(xiàn)對(duì)公民受教育權(quán)利的保障［7］。因此，政府的教育管理權(quán)力擁有一般行政權(quán)力所特有的優(yōu)先性和強(qiáng)制性。換言之，政府的教育管理權(quán)力在執(zhí)行過(guò)程中，不需要征得管理相對(duì)人的同意便可單方行使自己的意志，因?yàn)樗麄冎g不是平等的民事關(guān)系而是特殊的行政管理關(guān)系，如果中途遇到阻礙，政府可以運(yùn)用強(qiáng)力手段或借助司法來(lái)保證權(quán)力效力的實(shí)現(xiàn)。教育管理權(quán)力還具有效率性的特征。追求效率是教育管理的主要目標(biāo)之一，教育管理權(quán)力服務(wù)于組織效率的追求。由于政府機(jī)構(gòu)具有典型的科層制特點(diǎn)，政府的教育管理權(quán)力也就具有了效率性的特征。基于上述特征，政府的教育管理權(quán)力在教育管理活動(dòng)中主要發(fā)揮宏觀調(diào)控的功能。中央政府通過(guò)制定各種政策法規(guī)進(jìn)行宏觀的規(guī)劃、監(jiān)督和調(diào)控，地方政府通過(guò)執(zhí)行教育管理權(quán)力進(jìn)行協(xié)調(diào)統(tǒng)籌、管理各級(jí)各類學(xué)校。

（二）學(xué)校的教育管理權(quán)力在我國(guó)是準(zhǔn)行政性的，具有微觀的調(diào)節(jié)作用。

學(xué)校是通過(guò)法律法規(guī)授權(quán)的特殊行政主體，與行政性的政府教育管理權(quán)相比，學(xué)校的教育管理權(quán)是準(zhǔn)行政性的。一方面，學(xué)校是法律授權(quán)的行政主體，學(xué)校在行使法律法規(guī)所授的行政職權(quán)時(shí)具有和國(guó)家行政機(jī)關(guān)相同的法律地位。在法律法規(guī)授權(quán)范圍內(nèi)，學(xué)校可以對(duì)違反行政管理秩序的管理相對(duì)人采取行政強(qiáng)制措施或?qū)嵤┬姓幜P。但另一方面，學(xué)校又與作為機(jī)關(guān)法人的行政機(jī)關(guān)不同，學(xué)校具有的是法律法規(guī)授權(quán)的特殊行政主體地位，學(xué)校行使的是特定行政職能而非一般行政職能。也就是說(shuō)，學(xué)校只有在行使法律法規(guī)授權(quán)的行政職能時(shí)才享有國(guó)家行政權(quán)力和承擔(dān)行政法律責(zé)任，在非授權(quán)范圍內(nèi)學(xué)校只是一般的民事主體，其享有的只是民事權(quán)利，承擔(dān)的是民事責(zé)任。學(xué)校行使的特定行政職能范圍是狹窄有限的，它僅限于相應(yīng)的法律法規(guī)明確規(guī)定的具體職能或具體事項(xiàng)。并且，學(xué)校與校內(nèi)師生之間的管理與被管理的關(guān)系也并非完全行政意義上的上下級(jí)關(guān)系，學(xué)校是育人機(jī)構(gòu)，其教育管理權(quán)力的行使必須以尊重師生的主體性為前提。所以，學(xué)校的教育管理權(quán)力與政府的教育管理權(quán)力在性質(zhì)上是存在差別的，它具有的只是準(zhǔn)行政性的權(quán)力。當(dāng)然，學(xué)校具有獨(dú)立的法律人格并能獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任，它與其主管教育行政機(jī)關(guān)之間是一種合作分工的關(guān)系，因而在很大程度上，學(xué)校自主管理學(xué)校事務(wù)的權(quán)力是學(xué)校在內(nèi)部管理上享有的一種自由裁量權(quán)。政府應(yīng)尊重學(xué)校的這種自主權(quán)，保障學(xué)校對(duì)教育活動(dòng)的決策權(quán)、指揮權(quán)、組織權(quán)和協(xié)調(diào)權(quán)，真正落實(shí)學(xué)校在人事、財(cái)務(wù)和課程教學(xué)上的支配權(quán)。實(shí)際上，教育管理權(quán)力在政府與學(xué)校之間的配置是教育體制內(nèi)部的分權(quán)，它是依據(jù)教育發(fā)展的需要而進(jìn)行的內(nèi)部調(diào)節(jié)。所以，學(xué)校這種準(zhǔn)行政性的教育管理權(quán)力在教育活動(dòng)中發(fā)揮的是微觀調(diào)節(jié)作用。

（三）社會(huì)的教育管理權(quán)力是市場(chǎng)性的，具有監(jiān)督與中介作用。

社會(huì)的教育管理權(quán)力是政府面向社會(huì)進(jìn)行的體制外分權(quán)，其目的就是為了滿足教育的多元化需求、充分調(diào)動(dòng)社會(huì)力量參與的積極性、發(fā)揮社會(huì)中介組織對(duì)教育質(zhì)量的客觀評(píng)價(jià)和監(jiān)督作用、最大化地實(shí)現(xiàn)教育的功能及其效益。高度集中的教育管理權(quán)力配置已不適應(yīng)我國(guó)當(dāng)前教育事業(yè)發(fā)展的要求，隨著社會(huì)發(fā)展程度以及教育事業(yè)發(fā)展水平的不斷提高，權(quán)力配置應(yīng)該愈來(lái)愈分散化。教育管理權(quán)的配置既要符合政治發(fā)展需求，也應(yīng)該建立在合理的社會(huì)分工與專業(yè)分工基礎(chǔ)之上。教育活動(dòng)在供給、生產(chǎn)和監(jiān)督上的分離，必然要求教育管理權(quán)力在政府、學(xué)校和社會(huì)之間進(jìn)行合理的劃分，以確保三者在教育活動(dòng)中的不同角色和作用。政府的教育管理權(quán)力主要保證政府是公共教育事業(yè)的最大供給者，學(xué)校的教育管理權(quán)力保障學(xué)校教育生產(chǎn)的自主性和創(chuàng)造性，社會(huì)的教育管理權(quán)力則主要發(fā)揮監(jiān)督與中介作用。從西方發(fā)達(dá)國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，社會(huì)中介組織是減少學(xué)校與政府之間沖突摩擦、降低兩者之間交易成本和保障教育效率與公平的有力協(xié)調(diào)者。西方發(fā)達(dá)國(guó)家基本已建立比較完善的教育中介組織，主要運(yùn)用市場(chǎng)化的資源配置和管理方式涉入教育評(píng)估、教育撥款、教育咨詢以及資格考核等領(lǐng)域。例如，教育評(píng)估中西方很多國(guó)家都采取項(xiàng)目委托模式，該模式能充分調(diào)動(dòng)各方廣泛參與，其形式也很靈活，能有效地保證教育評(píng)估的專業(yè)性和客觀性。因此，要充分調(diào)動(dòng)社會(huì)力量參與教育治理離不開市場(chǎng)機(jī)制的運(yùn)作，社會(huì)的教育管理權(quán)力不同于政府和學(xué)校的行政或準(zhǔn)行政性質(zhì)，是具有市場(chǎng)性的能起監(jiān)督與中介作用的權(quán)力。

二、現(xiàn)代教育治理下教育管理權(quán)力的重構(gòu)原則

（一）權(quán)責(zé)明確

沒(méi)有無(wú)義務(wù)的權(quán)利，也沒(méi)有無(wú)責(zé)任的權(quán)力，擁有權(quán)力就意味著承擔(dān)責(zé)任，權(quán)責(zé)明確是權(quán)力分配的根本性原則。教育管理權(quán)力的分配有縱向和橫向。從靜態(tài)的觀點(diǎn)來(lái)看，縱向上的教育管理權(quán)力分配必須注意權(quán)力的層級(jí)性，使得各級(jí)政府都知道自己管理的權(quán)限和職責(zé)，不能越位以避免造成權(quán)力和責(zé)任的混亂；橫向上的教育管理權(quán)力分配主要在政府、學(xué)校和社會(huì)之間，要明確各自的權(quán)力性質(zhì)和作用對(duì)象，避免權(quán)力的缺位或權(quán)力的濫用。權(quán)責(zé)不清，最容易出現(xiàn)權(quán)力的缺位和越位。總之，權(quán)責(zé)明確要求理清政府、學(xué)校和社會(huì)間的權(quán)力關(guān)系，政府必須從過(guò)去的“全能型”轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺?wù)型”，從“全能主義”轉(zhuǎn)向“有限主義”。在教育管理權(quán)力上，政府主要發(fā)揮宏觀調(diào)控的行政職能，學(xué)校和社會(huì)則應(yīng)在微觀調(diào)控和監(jiān)督評(píng)價(jià)方面發(fā)揮其應(yīng)有的作用，扮演其應(yīng)有的角色。

（二）權(quán)責(zé)非線性轉(zhuǎn)移

權(quán)責(zé)非線性轉(zhuǎn)移是動(dòng)態(tài)靈活處理教育管理權(quán)力的得失關(guān)系以及權(quán)責(zé)轉(zhuǎn)移關(guān)系的指導(dǎo)性原則。美、德、英、法、澳、日等六國(guó)在處理政校關(guān)系時(shí)都曾遵循權(quán)責(zé)非線性轉(zhuǎn)移的原則，主要表現(xiàn)在：一方面權(quán)力得與失的關(guān)系并非是“政失即校得”或“校失即政得”的直線對(duì)應(yīng)關(guān)系；另一方面權(quán)責(zé)轉(zhuǎn)移關(guān)系并非“責(zé)隨權(quán)走”或“權(quán)隨責(zé)走”的線性關(guān)聯(lián)關(guān)系。例如，英國(guó)政府在直接撥款學(xué)校、信托學(xué)校、自由學(xué)校等改革計(jì)劃中下放的經(jīng)費(fèi)權(quán)或其他決策權(quán)并非給予校方，而是交給由家長(zhǎng)和校外人士為主體的學(xué)校董事會(huì)，即并非“政失即校得”的權(quán)力得失關(guān)系。在學(xué)校的課程教學(xué)決定權(quán)收歸中央后，學(xué)校和教師并未因此擺脫相應(yīng)的責(zé)任，反而在課程教學(xué)中要接受更嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)，即并非“責(zé)隨權(quán)走”的權(quán)責(zé)轉(zhuǎn)移關(guān)系。實(shí)質(zhì)上，權(quán)責(zé)非線性轉(zhuǎn)移原則就是要打破一種線性對(duì)應(yīng)的權(quán)力關(guān)系觀，一方面權(quán)力的得失并非是線性對(duì)應(yīng)的，政府、學(xué)校和社會(huì)三者間的權(quán)力分配意味著“得”與“失”之間還有一個(gè)中間因素，即得權(quán)者并不一定和失權(quán)者線性對(duì)應(yīng)，反之亦然。如政府“失去”的權(quán)力并非直接下放給學(xué)校，而是社會(huì)組織作為第三方介入代為監(jiān)管或執(zhí)行。另一方面，權(quán)責(zé)轉(zhuǎn)移關(guān)系并非是線性對(duì)應(yīng)的，權(quán)力的轉(zhuǎn)移并非意味著責(zé)任的去除。例如，政府向?qū)W校和社會(huì)分享教育管理權(quán)力，但卻不能轉(zhuǎn)移其作為公共教育主要供給者的責(zé)任。

（三）分權(quán)立法

教育管理權(quán)力在政府、學(xué)校和社會(huì)之間的合理重構(gòu)離不開法律保障，也就是說(shuō)，他們行使的教育管理權(quán)力必須要有明確的法律依據(jù)及其適用范圍。要有法可依，才能做到有法必依。政府、學(xué)校和社會(huì)三者的教育管理權(quán)力性質(zhì)是不同的，適用的法律關(guān)系也不同，但目前三者的法律依據(jù)和使用范圍仍存有較大的不明確性，這就給重構(gòu)教育管理權(quán)力造成巨大障礙。有學(xué)者指出，在政府和學(xué)校分權(quán)的規(guī)定方式上，我國(guó)法律主要規(guī)定了學(xué)校自主權(quán)的適用范圍，而對(duì)政府的這部分權(quán)力不作明確規(guī)定。于是，在實(shí)踐中往往將學(xué)校自主權(quán)以外的剩余權(quán)力默認(rèn)為政府權(quán)力。由于我國(guó)學(xué)校本身缺乏自治傳統(tǒng)，并且政府歷來(lái)有較強(qiáng)的干預(yù)慣力，再加上立法本身對(duì)學(xué)校的自主權(quán)也不具有很強(qiáng)的操作性，這種賦權(quán)立法方式造成了立法上的不明確，其結(jié)果必然是政府和學(xué)校關(guān)系模糊。以德國(guó)為代表的分權(quán)立法是對(duì)不同的權(quán)力在法律上給予明確規(guī)定，這是適合我國(guó)權(quán)力分配的立法方式。教育管理權(quán)力的重構(gòu)以合法的權(quán)力劃分為基礎(chǔ)，分權(quán)立法既是適合我國(guó)目前教育管理權(quán)力分配的立法方式，也是在教育管理權(quán)力重構(gòu)中應(yīng)遵循的基本原則。也就是說(shuō)，在教育立法中應(yīng)明確規(guī)定政府、學(xué)校和社會(huì)教育管理權(quán)力的范圍以及需要政府、學(xué)校和社會(huì)協(xié)作才能實(shí)現(xiàn)的事務(wù)范圍。只有立法明確，才能保障政府、學(xué)校和社會(huì)之間教育管理權(quán)力分配的合法性及其重構(gòu)的合理性。

（四）權(quán)力的多元制衡

為了實(shí)現(xiàn)多元主體的參與、協(xié)商和合作，教育管理權(quán)力在政府、學(xué)校和社會(huì)之間的合理配置必須保障三者之間權(quán)力的相互依賴和互相制衡。只有權(quán)力的相互依賴才能實(shí)現(xiàn)權(quán)力的互相制衡，而權(quán)力的互相制衡正是為了保障權(quán)力主體間的互惠關(guān)系，進(jìn)而激發(fā)他們?cè)诮逃顒?dòng)中共同參與、協(xié)商對(duì)話的積極性，體現(xiàn)現(xiàn)代教育治理的理念，滿足現(xiàn)代教育多元化發(fā)展的需求。政府主導(dǎo)的教育治理中，政府是學(xué)校和社會(huì)的權(quán)力中心，政府與其學(xué)校、社會(huì)之間權(quán)力關(guān)系主要是指揮命令的支配關(guān)系。市場(chǎng)主導(dǎo)的教育治理中，學(xué)校、社會(huì)的權(quán)力在沒(méi)有限制的市場(chǎng)營(yíng)利驅(qū)使下必然破壞教育的公益性。因此，在現(xiàn)代教育治理中，教育管理權(quán)力的配置既要是多元的，避免單一主體的壟斷和支配，也要形成政府、學(xué)校和社會(huì)之間權(quán)力的相互依賴與互相制衡關(guān)系，以此保障教育供給、生產(chǎn)和監(jiān)督的分離，避免權(quán)力的膨脹或失衡危及教育的效率及公平。

（五）權(quán)力重心適度下移

權(quán)力重心適度下移原則是政府、學(xué)校和社會(huì)中重構(gòu)教育管理權(quán)力的比例配置原則。政府、學(xué)校和社會(huì)的關(guān)系是隨著社會(huì)發(fā)展程度和教育發(fā)展水平動(dòng)態(tài)調(diào)整的，當(dāng)社會(huì)發(fā)展和教育發(fā)展處于低水平時(shí)，權(quán)力主要集中在政府，權(quán)力重心在高位；隨著社會(huì)發(fā)展程度和教育發(fā)展水平越來(lái)越高，權(quán)力也就越分散，權(quán)力重心逐步下移至相對(duì)低位的學(xué)校和社會(huì)。目前，我國(guó)學(xué)校和社會(huì)力量愈來(lái)愈成熟，教育管理權(quán)力的重心應(yīng)從政府下移，這樣才能把學(xué)校和社會(huì)的積極性、創(chuàng)造性調(diào)動(dòng)起來(lái)。但是，權(quán)力重心的下移必須適度，因?yàn)榻逃欠菭I(yíng)利性事業(yè)，公立學(xué)校是非營(yíng)利性組織，只有政府教育管理權(quán)力的行政性質(zhì)才能保障公民的受教育權(quán)不受侵犯。所以，權(quán)力重心的適度下移關(guān)鍵要把握兩個(gè)方面，一方面教育管理權(quán)力重心要下移，從政府向?qū)W校、社會(huì)下移，在權(quán)力配置中加大學(xué)校自主辦學(xué)權(quán)和社會(huì)的監(jiān)督評(píng)價(jià)權(quán)；另一方面權(quán)力下移必須適度，適度不能機(jī)械地理解為中間值，而是既不能“過(guò)度”也不能“不及”的動(dòng)態(tài)調(diào)整過(guò)程。當(dāng)權(quán)力重心移向?qū)W校和社會(huì)，社會(huì)力量是影響適度性的關(guān)鍵因素，適度性的動(dòng)態(tài)調(diào)整主要受社會(huì)中介組織發(fā)展成熟度的影響。因此，我國(guó)目前必須加大教育管理權(quán)力在社會(huì)方面的配置比例，加強(qiáng)社會(huì)中介組織的培育和發(fā)展。當(dāng)社會(huì)的教育管理權(quán)力充分發(fā)揮監(jiān)督和中介作用時(shí)，權(quán)力配置的適度性和合理性也就得以充分體現(xiàn)。

作者：王珊 蘇君陽(yáng) 單位：北京師范大學(xué)